國際性鰻魚組織的形成與發展近況-談國際性鰻魚資源養護管理非正式會議

國際性鰻魚組織的形成與發展近況-談國際性鰻魚資源養護管理非正式會議 (http://www.fa.gov.tw/cht/PublicationsPubGlobal/) 一、鰻魚資源特性         鰻魚屬於鰻鱺科(Anguillidae)，鰻鱺屬(Anguilla)，是降河性魚類。全世界共有19種鰻魚，在東亞，日本鰻（Anguilla japonica）為主要的養殖鰻種，其產卵場位於太平洋最深處的馬里亞納海溝西方海域，在海洋中孵化後隨北赤道海流往西移動，到了菲律賓周邊海域之後進入黑潮流域往北漂送移動，依序到達臺灣、中國大陸、日本及韓國等地，是東亞地區被利用之共同資源（如圖）。近年雖然日本及韓國已分別發表人工繁殖鰻苗成功，但至今仍無法商業化量產，鰻苗供應仍需倚賴天然捕撈。               資料來源：韓玉山等人（2012）、Fish Oceanog         圖 日本鰻的洄游路徑 二、全球預防性措施意識崛起         就中長期而言，日本鰻因為棲地環境劣化、洄游障礙、污染、海洋變遷及過度捕撈等因素影響，鰻苗的捕撈量持續下降，隨之造成鰻苗價格快速攀升及其他異種鰻引入東亞地區養殖等，這些現象已成為全球關注的議題，並引發預防性措施意識（註1）。摘錄近來國際情勢如下： (一)國際自然保育聯盟（International Union for Conservation of Nature；IUCN）自2013年7月開始評估日本鰻資源，並於2014年6月列入紅皮書（註2）瀕危（Endangered）等級，雖比歐洲鰻的極危（Critical endanger）稍好，但未來有仍可能被列入瀕危野生動植物種國際貿易公約（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora；CITES）附錄（註3）。 (二)美國針對鰻魚養護與管理議題公開徵求意見，國際野生生物保護學會（Wildlife Conservation Society）已回應，要求將美洲鰻列入CITES附錄二；另美國預計在CITES第17次締約國會議（2016年7月在南非舉行）之前九個月（即2015年11月）向CITES提案。 (三)野生物貿易研究委員會(Trade Record Analysis of Flora & Fauna in Commerce；TRAFFIC)與IUCN出版之報告（註4）指出日本鰻資源枯竭，造成各國採捕其他鰻種之鰻線，因此建議將所有鰻魚皆列為CITES附錄物種保護。 (四)近來綠色和平組織向日本超市宣傳，在日本消費的鰻魚有99％為瀕危物種，營造出吃鰻是不道德的氛圍，致使許多超市表示，若鰻魚被列入CITES附錄中，則不想販售。這種情勢將會形成即使可以貿易，但卻無銷售管道或銷售通路減少的窘境。 (五)日本環境省於2013年2月1日修訂瀕臨滅絕野生物種動物之紅皮書魚類修正版，將日本鰻列為有高滅絕危險之瀕危物種1B類。 三、國際性鰻魚組織形成         鑑於近來東亞地區日本鰻苗捕獲量急遽減少，為向外界展現共同合作推動執行鰻魚資源管理及養護之決心，日本於2012年9月起邀請日本鰻資源的主要利用國家，包括我國及中國大陸召開「國際性鰻魚資源養護管理非正式會議」（後來韓國及菲律賓亦於2013年9月召開之第4次會議開始加入）。         由於我國產之活鰻與加工鰻比率約八比二，其中99.8％活鰻及53％之加工鰻係銷往日本，故倘鰻魚被列入CITES附錄，其國際貿易將可能受到影響，我國以外銷為導向的鰻魚產業勢必也將遭受衝擊，因此在全球化，強調產業合作與管理的趨勢下，為能掌握「話語權」及避免被「邊緣化」，我國積極參與是項會議，並在首次會議和與會各國確認未來將在亞太經濟合作會（Asia-Pacific Economic Cooperation；APEC）之架構下，就國際性鰻魚資源管理進行以下合作，並定期向APEC海洋及漁業工作小組（Ocean and Fisheries Working Group；OFWG）報告： (一)交換各國與區域內鰻魚漁獲與養殖狀況之相關資訊； (二)交換鰻魚生態與資源研究之相關資訊； (三)強化鰻魚資源管理（包括產銷履歷）。 四、國際性鰻魚組織發展近況         前揭非正式會議，至今已召開過7次，最近一（第7）次之會議於今年9月16日在日本東京舉行，包括日本、韓國、中國大陸及我國等4個經濟體出席（菲律賓缺席），我團由行政院農業委員會漁業署（以下簡稱漁業署）陳汾蘭研究員率該署及中華民國對外漁業合作發展協會同仁與會。         本次會議與會各經濟體達成在下一個漁季開始前確實執行對鰻魚資源養護與管理的決心與共識，並提出聯合聲明（Joint Statement），同時將向歐盟及美國等說明本次會議的成果，未來與會各方仍須持續討論如何強化鰻魚之養護與管理措施。有關聯合聲明重點摘述如下： 第一點：鰻魚資源養護及管理 與會成員將就日本鰻及其他異種鰻之資源養護與管理措施合作如下： 1.野生捕撈之鰻線及鰻苗（以下簡稱為「鰻苗」）初次放入養殖池之放養量（註5）限制行動（如表）。 (1)針對日本鰻資源，2014-2015年放養季節（2014年11月1日至2015年10月31日）的鰻苗初次放養量將不超過2013-2014年放養季節（自2013年11月1日至2014年10月31日）之80％。2015-2016年放養季節（自2015年11月1日至2016年10月31日）及之後放養季節的初次放養量，將視鰻線捕撈及其他相關因素再行訂定。 (2)針對其他異種鰻，每一與會成員將採取所有可能措施，不增加鰻苗初次放養量超過近期水準(近三年)的放養量。 2.鰻苗初次放入養殖池的放養量及養殖生產量的監控。 (1)每一與會成員將監控每年各別鰻種之鰻苗初次放入養殖池的放養量及國內養殖生產量，並向其他與會成員報告統計資訊。 (2)倘若有與會成員發現其國內養殖生產量相對於初次放養量不合理地大幅增加時，該與會成員將進行調查，並向其他與會成員報告調查結果。 3.養殖鰻魚及鰻魚產製品貿易統計資訊的蒐集。 (1)每一與會成員將與各自權責當局合作蒐集養殖鰻魚及鰻魚產製品之進出口量統計資訊，並每年向其他與會成員報告前揭統計資訊。 (2)倘一與會成員發現其自其他經濟體的進口量相對於出口經濟體鰻苗初次放養量不合理地大幅增加時，該與會成員將向出口經濟體成員提出報告。在接獲此類資訊後，與會之出口經濟體成員將就該案進行調查，並向其他與會成員報告調查結果。 (3)與會成員們將持續討論方法及手段，以改善限制鰻種苗初次放養量行動之效益。 第二點：成立國內鰻魚養殖管理非政府協會。         每一與會成員將鼓勵如鰻魚養殖戶等相關團體，倘必要包括貿易商，成立一個國內鰻魚養殖管理非政府協會（以下簡稱「協會」）以確保前述第一點(1)及(2)措施之有效執行。 第三點：成立國際鰻魚養殖管理非政府組織。 與會成員建議依據前述第二點所成立之協會共同創立一個稱之為「永續鰻魚養殖聯盟（Alliance for Sustainable Eel Aquaculture；ASEA）」之國際非政府組織。有關ASEA之細節如下： 1.會員         即前揭第二點所述的協會。 2.職權範圍：交換鰻魚養殖及貿易資訊         (1)交換前述第一點1.所述達成目標總量的措施資訊，以及前述第一點2.措施的效能。         (2)審視每一會員之行動。         (3)討論公共關係議題。         (4)討論其他必要事項。 3.會議及決策         (1)擔任秘書處的會員，每年將至少召開1次會議。         (2)決策將以共識決為之。 4.會費         (1)除與會會員之旅費需自行負擔外，所有會議相關費用將由主辦會員負擔。         (2)與會會員或其他會員皆無需支付會費。 5.秘書處         除非另有決定；         (1)目前將不設立常設秘書處。         (2)每一協會將輪流擔任秘書處。         (3)常設秘書處得依會員共識設立，其費用係由會員負擔。 第四點：未來工作 1.與會成員將持續討論改善鰻魚貿易透明化之措施。 2.與會成員將持續共同密切合作以強化鰻魚資源養護及管理措施。為此目的，與會成員將酌情考慮建立具有法律拘束力架構的可能。  表 東亞四國2014-2015年鰻苗初次放養量上限 （單位：公噸）               五、台灣鰻魚產業管理及因應策略 (一)為兼顧資源的合理利用及產業的發展，我國對鰻魚資源的養護與管理十分重視，已積極推動之措施如下： 1.資源復育──禁漁期、禁漁區及放流等         為了確保部分鰻苗得以溯河成長，漁業署於2013年9月9日公告「鰻苗捕撈漁期管制規定」，每年自3月1日至10月31日止，除花蓮縣、臺東縣外，禁止於距岸３浬內海域、潮間帶及河口水域以任何方式捕撈鰻苗。         另為讓成鰻得以降河產卵，增加鰻魚資源外，漁業署已輔導15直轄市及縣（市）政府公告轄屬至少一條河川之中下游流域，全年禁止以任何方式捕撈鰻魚，尤其宜蘭縣更公告全縣境內河川全流域禁止捕撈鰻魚，以進行鰻魚棲地保護工作。         此外，為保障鰻魚產業的永續經營、增加鰻苗資源量，行政院農業委員會水產試驗所自1976年開始舉辦放流活動並進行效益追蹤評估。 2.流通透明化──掌握鰻苗漁獲量、生產量、放養量、貿易量等資訊。         漁業署自2013年11月27日訂定「岸際捕撈鰻苗應注意事項」，宣導從事岸際鰻苗捕撈業者應向作業當地區漁會辦理登記捕撈量等資料；另透過各縣市政府、產業團體及養殖漁業放養申報制度，掌握鰻魚的放養量、生產量及貿易量等資訊，並促進資訊與流通透明化。 3.促進貿易正常化──只允許進出口合法流通管道的漁獲物，禁止走私作為。         目前各產苗國幾乎都訂有鰻苗在捕撈或特定期間禁止出口之規定，惟因走私暴利，仍有業者將鰻苗賣給出高價的日本養殖戶，使得原本數量就已急遽減少的鰻魚產業雪上加霜。因此漁業署於2011年成立專案小組加強查緝，在2011年12月13日於桃園機場及2013年12月3日於宜蘭海域分別查獲鰻苗走私案件；另漁業署協調財政部於2013年完成「海關緝私條例」之修正與發佈，讓查緝沒入的鰻苗不得由受處分人以貨價備款購回。長遠來看，鰻苗留在臺灣，避免非法貿易亦是展現資源管理養護的重要措施之一。 (二)持續強化鰻魚養殖管理         為應國際性組織形成及提昇養鰻業者的資源管理意識與凝聚共識，漁業署除每週與產業團體召開小組會議外，亦積極於相關場合說明國際情勢及國際性鰻魚資源養護管理非正式會議進展，另針對所有鰻鱺屬物種，建立捕撈、放養、生產及貿易的資料。目前漁業署已與鰻魚產業團體合作著手強化建立鰻魚放養量管理措施，並將輔導鰻魚養殖業者遵守，以落實第7次國際性鰻魚資源養護管理非正式會議所達共識。 六、結語         鰻魚屬於國際性的產業，在全球化，強調產業合作與管理的趨勢下，為善盡資源利用者之責任，及掌握在國際社會之「話語權」，我們必須要加入國際組織，以爭取我國家與產業的權利與利益，同時亦有義務遵守國際組織所達成的共識與決議；另面對資源、生產和消費環境的改變，以人、水、地為根本的鰻魚產業，更需要注入新思維，以創造新的產業價值鏈。 註1：所謂「預防性措施意識」，即雖然該物種的資源調查等相關資訊不足，但為了避免可能遭受到威脅與危險，仍預先採取保護措施的認知與觀念。 註2：IUCN根據物種數目下降速度、物種總數、地理分佈、群族分散程度等將物種 (除了微生物) 編入9個不同的保護等級，包括：滅絕（Extinct；EX）、野外滅絕（Extinct in the Wild，EW）、極危（Critically Endangered；CR）、瀕危（Endangered；EN）、易危（Vulnerable；VU）、近危（Near Threatened；NT）、無危（Least Concern；LC）、數據缺乏（Data Deficient；DD）、未評估（Not Evaluated；NE）。 註3：CITES係藉由國際合作，防止因國際貿易致稀有或瀕臨絕種野生動植物之滅絕，以達保護之目的，該物種附錄分3類。附錄一係完全禁止商業性貿易；附錄二必須檢附非違法漁獲物及此項輸出不危害此物種存續之證明文件；附錄三為保育國要取得締約國所提非違法漁獲物之證明文件。 註4：Vicki Crook and Miki Nakamura (2013) Glass Eels: Assessing Supply Chain and Market Impacts of A Cites Listing on Anguilla Species, TRAFFIC BulletinVol. 25, No.1：24-34. 註5：「初次放入養殖池之放養量」並不包括經濟體內部取自其他養殖池之鰻線及鰻苗的轉移。

漁業署 陳汾蘭、王俊等、鄭又華，對外漁協 傅家驥