華盛頓公約與鰻魚產業發展解析
韓玉山
國立臺灣大學 漁業科學研究所/生命科學系 副教授
(摘自2015 台大漁推)
鰻魚為鰻鱺科 (Anguillidae)、鰻鱺屬 (Anguilla) 之洄游性魚類，全世界總共有19種。在東亞，一直以來都是以日本鰻 (Anguilla japonica) 作為主要的養殖鰻種，原因是吃鰻魚在日本是一種傳統文化，尤其在夏天時的『土用丑之日』 (日本鰻魚節) 會特別食用鰻魚，可以消除炎夏的疲勞。日本是全球最大的鰻魚消費市場，佔全球總消費量的60% 以上。但是鰻魚目前尚無法商業化的人工繁殖，因此目前的養殖鰻魚，只是將捕獲的天然鰻苗放入池中飼養長大的。而近數十年來，由於河川棲地破壞、人為濫捕、以及氣候變遷等等因素影響，天然鰻魚資源數量大減，無論是鰻苗還是河川中鰻魚親魚的數量，均出現了急劇減少的現象。在1970年代，光是日本一年的河川成鰻捕撈量就超過3000公噸，而近年已銳減至不到200公噸。同樣的，1970年代時，東亞地區每年的鰻苗捕撈量可以輕易超過500公噸，而近年已銳減至平均不到50公噸，資源減少的態勢十分明顯。由於鰻魚的人工繁殖技術還未達到量產階段，至少還需要5-10年以上方有機會，鰻魚資源的枯竭危機，如今已成為鰻魚產業的嚴重警訊。
鑑於鰻魚天然資源銳減，日本環境省於2013年已經將日本鰻指定為瀕危物種。2014年國際自然保護聯盟（International Union
for Conservation of Nature, 簡稱IUCN）將日本鰻以及美洲鰻列入紅皮書的瀕危物種。IUCN創立於1948年，是目前世界上最久也是最大的全球性環保組織。聯盟是由200多個國家會員、1000多個非政府組織會員，超過11,000名科學委員會會員和分布在50多個國家的1000多名秘書處員工組成的世界性保育聯盟國際組織。IUCN在國際環境公約和政策制定等方面擁有重要影響力。IUCN於1963年開始編製瀕危物種紅色名錄（或稱IUCN紅色名錄，簡稱紅皮書），根據嚴格準則去評估數以萬計物種的絕種風險，是全球動植物物種保護現狀最全面的名錄。IUCN根據物種數目的下降速度、物種族群總數、地理分佈、群族分散程度等，將物種編入9個不同的保護等級，包括：滅絕（Extinct，EX）、野外滅絕（Extinct in the Wild，EW）、極度瀕危 （Critically Endangered，CR）、瀕危 （Endangered，EN）、易危 （Vulnerable，VU）、近危（Near Threatened，NT）、無危（Least Concern，LC）、數據缺乏（Data Deficient，DD）、未評估（Not Evaluated，NE）。而日本鰻與美洲鰻被列入瀕危級別，意指「不久的將來野生瀕危可能性較大的物種」，雖然IUCN紅皮書本身不具有法律約束力，不會直接導致鰻魚養殖與貿易的禁止，但是隨之而來的2016年瀕危野生動植物種國際貿易公約 (Convention on International
Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，CITES，又名華盛頓公約) 會議，可能會討論是否將日本鰻與美洲鰻列入附錄二物種。CITES係藉由國際合作，防止因國際貿易致稀有或瀕臨絕種野生動植物之滅絕，以達保護之目的，該物種附錄分3類。附錄一物種係完全禁止商業性貿易；附錄二物種必須檢附非違法捕獲以及此輸出不危害此物種存續之證明文件；附錄三物種為保育國要求締約國協助管理。其中歐洲鰻 (A. anguilla) 於2007年6月之第14屆締約國大會決議中，被列入附錄二極度瀕危物種，2009年3月CITES貿易管理生效，歐盟科學組織認為，因無法評估歐洲鰻的資源量，致無法判定出口不影響資源的存續，建議歐盟不予核發出口許可文件，因此自2010年1月起，歐盟決議除舊庫存外，禁止輸出歐洲鰻至歐盟以外地區。中國長期以來歐洲鰻的養殖也因此遭逢打擊，由過去高峰期每年進口動輒超過200公噸的鰻苗，到近年迅速萎縮至10公噸以下 (走私進口)。
由於2015年美洲鰻鰻苗產量大降，美國針對鰻魚養護與管理議題公開徵求意見，國際野生生物保護學會（Wildlife Conservation
Society）已要求在CITES第17次締約國會議（2016年9月24日在南非舉行）向CITES提案 (提案截止日為2016年4月27日)。此外，野生物貿易研究委員會(Trade
Record Analysis of Flora & Fauna in Commerce, 簡稱TRAFFIC) 與IUCN出版之報告指出，日本鰻因資源枯竭，造成各國採捕其他鰻種之鰻線，因此建議將所有鰻魚皆列為CITES附錄物種加以保護。而2015年6月於日本札幌舉行之第八次「國際性鰻魚資源養護管理非正式會議」，各國決議對明年度的日本鰻苗養殖配額保持不變，並未如預期進一步削減，因此CITES提案的可能性又增加不少。日本鰻若是遭列入附錄二物種，會直接導致鰻魚捕撈與養殖的嚴格限制，以及外銷買賣的基本禁止。日方官方估計，東亞地區日本鰻養殖規模將縮減為目前的20%左右。筆者推論，日本鰻資源若不積極保護與管理，依照現況發展，未來必定會被列入CITES附錄二中。因此，政府與業界應及早因應，筆者在此提出三點建議:
- 成立官方國際鰻魚管理組織
由於日本鰻的自然棲地包括台灣、中國、日本與韓國，因此，保育與管理若要有成效，需要各國共同密切合作。為了因應CITES之威脅，向外界展現共同合作推動執行鰻魚資源管理及養護之決心，日本遂於2012年9月起，邀請日本鰻資源的主要利用國家與地區，包括台灣、中國、日本及韓國，召開「國際性鰻魚資源養護管理非正式會議」，至今已召開過八次，其中第七次會議於2014年9月在東京舉行，與會各經濟體達成在下一個漁季開始（2014年11月1日至2015年10月31日）的鰻苗初次放養量，將不超過2013-2014年放養量之80％ (養殖配額共78.7公噸)。針對其他異種鰻，每一與會成員將採取所有可能措施，不增加鰻苗初次放養量超過近三年平均水準。並提出聯合聲明（Joint Statement），重點如下：
第一點：與會成員將就日本鰻及其他異種鰻之資源養護與管理措施合作，包括野生捕撈之鰻苗初次放入養殖池之放養量限制行動、養殖生產量的監控、養殖鰻魚及鰻魚加工品貿易統計等資訊的蒐集與交換。
第二點：成立「永續鰻魚養殖聯盟（Alliance for Sustainable Eel Aquaculture，簡稱ASEA）」之國際鰻魚養殖管理非政府組織。
第三點：未來與會成員將考慮建立具有法律拘束力架構的可能。持續討論改善鰻
魚貿易透明化之措施及持續共同密切合作，以強化鰻魚資源養護及管理
措施。
在此建議，短期內要應對CITES可能之衝擊，可以參考歐盟對歐洲鰻的管理模式，以及鮪魚的國際管理組織做法，由台中日韓四會員體共同成立官方管理機構，負責日本鰻資源養護與貿易管理協商，基本禁止日本鰻出口至會員體以外國家，但在4會員體間之流通視為內銷，此措施可大幅降低對日本鰻產業之衝擊。長期來看，各國仍必須做好鰻魚資源管理與養護工作，遏止日本鰻資源進一步的下降，方能維繫養殖產業的永續經營。
二、鰻魚資源與養殖管理措施檢討
台灣自2013年度起，公告全國鰻苗捕撈許可時間為11月初至2月底共計四個月，根據過去漁業年報之統計，此四個月之日本鰻苗來游量，合占全年95%左右。因此，以保育觀點來看，效果不大，未來應漸次縮減捕撈期，例如延後開捕期半個月，或提早禁漁期半個月，朝3個月甚至是2個月捕撈許可時間邁進。類似的作法已在日本、韓國及中國陸續實施中。另台灣各縣市政府亦陸續公告轄內指定河川，禁止使用任何方式採捕體長8公分以上之鰻魚，讓野生鰻與放流鰻能夠順利降海產卵。由於台灣河川野生成鰻數量已經非常少，無明顯漁撈價值，建議應全國全流域禁捕體長8公分以上之鰻魚，讓僅有之野生鰻與放流鰻能夠順利降海產卵。由於一尾雌鰻可以產下數百萬顆卵，可得到產值驚人之鰻苗，由比較利益可知，野生成鰻一尾也不應該抓。筆者估計，若東亞地區各國皆完全禁止野生成鰻之捕捉，一年保守估計可以增加50%以上之鰻苗產量，是現階段各國最快速有效的資源保育方案，應積極推動。
台中日韓在2014年達成了養殖配額協議，每年日本鰻苗總放養量上限是78.7噸 (台10噸、中36噸、日21.6噸、韓11.1噸)。而具體實施方法，台日兩國係實施養殖戶放養配額，來管制放養量上限。而中韓則利用出口量上限來達成配額管制。若仔細分析各國作法，可以發現諸多不合理之處。例如韓國鰻魚全部內銷，幾無出口，以出口量管制形同虛設。中國鰻魚內銷比例也超過3成，以出口量管制配額，仍有私下超養之空間。日本雖有良好之養殖管理措施，但日本養殖配額每年高達21.6噸，遠超過其國內捕撈量，必須靠走私進口補足，同樣不符合保育要求。台灣自2014年起開始分配養殖戶養殖配額，以養鰻池面積為分配基準，但業者為求多分配額，浮報面積情況普遍，導致每公頃可分配額度過低，不符實際放養密度。由於鰻苗產量年變動量很大，鰻苗價格高昂時，有能力放養者配額不足，大多數有配額者不敢放養，形成管理上之窒礙。固定配額的管制措施，最大的缺點是當鰻苗豐收時，超過配額之鰻苗無法處理，註定會超養，而當鰻苗歉收時，則根本達不到配額上限，鰻苗保育形同虛設。因此，考慮鰻魚的自然生態與養殖產業鏈架構，比較合理可行的做法，是捨棄固定配額的僵化做法，改採浮動管理，各國協商訂定各地合理的可捕撈期，當鰻苗多時，當年度可採捕量會自然提高，反之，當鰻苗少時，當年度可採捕量會自然下降，如此每年都有一定比例的鰻苗能上溯河川，此法相當於是固定化鰻苗採捕率 (例如70%)，並可依各國彙整之資源監測資料，由鰻魚國際管理組織每年動態檢討適當之可採捕期。與此同時，各國可協商訂定統一之鰻苗進出口關稅稅率，開放鰻苗在四國間自由流通，形成透明化的自由貿易環境。鰻苗的自由流通，可大幅減少因走私造成之高死亡率，並且能有效降低鰻苗價格，產業總體效益因此可以提高。從最源頭的鰻苗開始管控，才是釜底抽薪的方式，可以減少無謂的鰻苗浪費，以及養殖與貿易端不易管理的窘境。但前提是，各國必須能確實執行鰻苗限捕期措施，並相互有效監管，才能達成鰻魚資源保育與養殖產業永續化的雙贏結果。
三、積極發展異種鰻養殖
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